[57]参见章剑生：《我国行政模式与现代行政法的变迁》，载《当代法学》2013年第4期。

该案中法官将行政机关提供各项优惠政策认定为明显的行政法上的权利义务。(58)有研究者指出，如果把行政权在各类行政协议中的‘浓度作为一把标尺，那么从浓度接近于零的承包、租赁合同开始，行政权在其他‘疑似行政协议中的渗透程度‘一路上升，直至于和解协议到达最高。

(50)陈无风：《行政协议诉讼：现状与展望》，载《清华法学》2015年第4期，第100页。(17)很明显，该案法官将协议所约定的关于确保相对方依法纳税和行政机关提供各项优惠政策的内容认定为行政法上权利义务内容。二是将行政协议与行政优益权的关系陷入鸡生蛋还是蛋生鸡的阐释困境。②对授益性的行政奖励权、行政优惠给付权等，虽然要给行政机关以较大的裁量空间，不能严格适用法无授权不可为原则，但也要按照公开公平公正原则、收益与风险成比例原则、参照等价有偿原则等审查是否存在滥用职权明显不当等合理性问题，以防止行政权力从制度的笼子里逃逸出来，隐匿于合同法的保护之下。1.因协议中有行政优益权之外的其他行政权力约定而被认定具有行政法上权利义务内容之裁判从中国裁判文书网上搜集到的裁判文书来看，最高人民法院行政审判法官们并没有把行政法上权利义务内容限于行政优益权，而是扩展至其他行政权力的行使、职责的履行。

不过，最高人民法院在《行政协议案件规定》新闻发布会的说明中反复强调行政优益权，容易使人产生误解，即误以为其将行政法上权利义务内容限定于行政优益权。⑩(二)部分法官认为行政法上权利义务内容不限于行政优益权部分法官认为，行政法上权利义务内容不限于行政优益权，也就是说，即便协议不涉及行政优益权，如果协议中存在其他有关行政权力的行使和行政职责履行内容，或者涉及相对方行政法上的权利与义务的，也属于行政法上权利义务内容。法律融贯性的解释方法有助于使行政处罚权交由乡镇人民政府行使获得体系化意义。

（1）行政执法权从行政权中分化出来并获得相对独立的意义。政府职能在中央政府与地方政府之间存在一种从宏观—中观—微观的差序配置格局，由此也决定了不同层级政府职权配置应当朝职责异构方向发展。县级人民政府职能部门应当指导乡镇人民政府建立健全行使行政处罚权的相关工作制度，如《河北省司法厅关于加强乡镇人民政府和街道办事处行政执法规范化建设的指导意见》要求建立和规范行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度，并向县级人民政府职能部门定期通报行政处罚委托事项。[25]2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。

（五）强化县级人民政府职能部门对乡镇人民政府行使行政处罚权的监督对受托主体行使委托的行政职权进行监督，是保障行政委托的安全性需要。在这个意义上，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是一种行政处罚权的合作运行方式。

为此，在行政处罚权下沉乡镇中，由县级人民政府职能部门保留行政处罚权能权限，构成了行政处罚的行政主体，由此产生县级人民政府职能部门的监督责任，以防止下沉带来的行政处罚权滥用风险。行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位决定了应当采取何种下沉形式，不同的性质定位意味着采取的形式可能截然相反。[18] 《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）规定全面推进依法行政，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权下沉乡镇，为内含行政处罚权的行政执法权下放改革的法治化开启了新篇章。

在县级人民政府以下，行政执法权下放的下放—承接主体明确指向具有实施行政执法权主体资格的县级人民政府职能部门与不具备实施行政执法权主体资格的乡镇人民政府。公告的载体包括政府网站、政府公报、当地政府报纸等媒介。三是，放权主体呈现多元化，既表现为市、县级人民政府职能部门将其承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，[2]也包括县级人民政府职能部门向乡镇人民政府、街道办事处下放行政处罚权等行政执法权。[17] 张全在、贺晨：《镇政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第73页。

本阶段下沉乡镇人民政府的行政处罚权主要聚焦在县级人民政府有关职能部门行使的行政处罚权，授权乡镇人民政府、街道办事处以自己的名义，行使相对集中的行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制措施权。因此，在行政处罚权下沉乡镇人民政府的过程中，县级人民政府职能部门保留行政处罚的权能权限，这是行政职权配置的内在限定结构，乡镇人民政府行使了行政处罚的行为权能，从而在行政处罚行政权能与行为权能分离的情况下，合作产生行政处罚行政主体与行为主体合一的法律效果。

《行政处罚法》第24条第1款规定可以将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府行使，应当做何种解读才能吻合与顺延行政处罚权下沉乡镇的本质？（一）行政处罚权下沉乡镇的方式不能理解为授权1.解读行政处罚权下沉规则需要从宪法、组织法到行为法的融贯性解释。依此，行政处罚权下沉乡镇实践经历了三个阶段。

四、行政处罚权下沉乡镇的行政委托制度展开行政处罚权下沉乡镇的本质是行政处罚权的一种合作运行方式，这是基于既有的《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权配置、职能设定、组织架构的规定，并结合《行政处罚法》第24条的规范结构所做的一种理论阐释。《地方组织法》对不同层级地方人民政府职权规定相对更为具体。从宪法到组织法、再从组织法到行为法的法律位阶排序是对行政处罚权下沉乡镇获得融贯性解释的内在要求。各地方如河南省、重庆市、陕西省、江苏省、福建省、辽宁省、北京市等多个省级人民政府通过发布公告、规定、通知、指导目录等形式下放行政处罚权，呈现出诸多共性：一是，行政处罚权下沉以授权与委托为主要下放形式，还包括派驻执法、执法窗口下移等形式。从北大法宝数据库查询，目前只有《行政强制法》对禁止行政委托作了明确的反向限制，尚无单行法律、行政法规明确规定行政机关不得委托行政机关行使其自有的行政职权。在此前提下，行政处罚权下沉乡镇人民政府，必须考虑乡镇人民政府在依法行政中是以何种主体资格身份出现的。

由此，行政处罚权下沉规则不涉及行政处罚权的配置，也没有改变地方层面由省、市、县三级地方人民政府职能部门实施行政处罚权的既有格局——乡镇人民政府没有获得实施行政处罚权的主体资格，依然无权实施行政处罚权。被包裹在行政执法权下放之中的行政处罚权下沉改革，在不同时段的地方实践中，其形式各异，行政处罚权在乡镇人民政府层面的配置或运行五花八门。

（2）中期阶段中央自上而下推进行政处罚权下沉改革，以授权、委托等形式为实践样态。向其后端延伸，即行政强制权。

同时，作为一种行政任务配置机制的行政委托被纳入行政执法权下放改革中，回应了行政执法重心下移的时代需求。3.乡镇人民政府不具有行政执法权的主体资格。

（1）行政执法权下放与行政处罚权下沉所对应的下放—承接主体结构不同。但快速的社会变迁，国家行政需要兼具弹性。尽管在改革实践中行政处罚权下沉乡镇人民政府呈现多种形式，尽管学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做出各种阐释的学术努力，尽管2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权交由乡镇人民政府行使，但对行政处罚权下沉乡镇的改革现象与法律规范尚未形成共识性的学理见解。具体来说，基于组织法赋予行政权能和行为法赋予行政权限的原理，在县级人民政府及其职能部门的行政层级之上，行政处罚权下放是在均具有行政处罚权主体资格之间自上而下进行，改变的是行政处罚权的层级管辖，进而也改变了地域管辖，属于行政处罚权在行政系统内部的再配置。

基于当下以授权为原则，委托为例外的现实，执法权下放的继续推进应强调基本原则、破除级别限制、贯彻执法资格制度等内容。此后，在中央进一步完善相对集中行政处罚和综合行政执法的政策文件中，包括一些地方立法文本中，均将行政执法涉及的行政职权从行政处罚向其前端延伸，即行政检查权。

1.三种不同的学理阐释进路。五、结语实现基层治理现代化、法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，作为最为基层的乡镇政府治理构成了国家治理现代化的关键领域，[32]而乡镇政府法治化建设也是打通法治政府建设甚至法治中国建设的最后一公里。

[2] 例如，2020年4月发布的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发[2020]9号）规定：市政府决定将由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。在行政处罚权委托行使中，委托主体县级人民政府职能部门保留了行政处罚的行政权能，行政处罚的行为权能转移给受托主体乡镇人民政府，县级人民政府职能部门承担行政处罚权产生的法律效果，正所谓权力转移而责任归属不变是行政委托的制度内核。

故，在外部行政处罚法律关系中，县级人民政府职能部门承担了行政处罚行为产生的法律效果。也就是说，行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系，被吸纳进行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系。然而，镶嵌于行政执法权链条中的行政处罚权下沉实践隐藏着无序的风险，学界对行政处罚权下沉的性质也存在诸多理论分歧。但是，对行政机关委托行政机关行使一定行政职权，并无明确的法律规范规定

福建省将生态环境保护、交通运输、农业农村、文化市场、应急管理、市场监管、自然资源、海洋渔业、林业、商务、消防及社会服务等领域的行政处罚权下沉由乡镇人民政府（街道办事处）行使，等等，各省级政府规范性文件下沉行政处罚权涉及的事务范围有部分重合，也存在较大差异。因此，将行政处罚权交由乡镇人民政府行使，是以乡镇人民政府缺乏行政处罚权主体资格为前提的。

比较特殊的是，银川市人民政府相关职能部门可以跨越县级人民政府这一行政层级直接委托给乡镇人民政府行使行政执法权。1.行政处罚权下沉的实践变迁。

[31] 参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚委托条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期，第78页。在行政处罚权下沉乡镇人民政府行使的行政委托法律关系中，委托主体和受托主体均是具有法人资格的行政机关，这一点与《行政处罚法》第20条第1款规定的作为受托主体的其他组织存在规范依据上的差异。